Berufsrechtsregelungen
Bundesrechtsanwaltskammer

Widerspruch gegen den Beitrag für öffentlich-rechtlichen Rundfunk

Verfassungswidrigkeit des Haushalts- und Betriebsbeitrags für Rundfunk- und Fernsehnutzung

Ab dem 01.01.2013 wird uns das öffentlich-rechtliche Fernsehen nach dem Rundfunkbeitragsstaatsvertrag (RBStV) nicht mehr Rundfunkgebühren, sondern einen Haushaltsbeitrag kosten. Da für viele die Höhe der Abgabe zunächst bleiben oder sogar – etwa für Wohngemeinschaften – günstiger wird, werden die dabei vorgenommenen,  ggf. verfassungswidrigen Änderungen möglicherweise nicht in den Mittelpunkt des öffentlichen Interesses rücken (vielleicht von den Autoren des Gesetzes so gewollt – so geht Christoph Degenhart in seinem Aufsatz: Verfassungsrechtliche Zweifelsfragen des Rundfunkbeitragsstaatsvertrages,  in ZUM 2011, 193 ff., 200, davon aus, dass es bei dem Systemwechsel darum geht, Mehreinnahmen zu generieren). Die aktuelle Rundfunkgebühr beträgt 17,98 € und besteht aus einer Grundgebühr von 5,76 € und einer Fernsehgebühr von 12,22 €.

I.

Die Erhebung der Rundfunkgebühr setzte an der Benutzung von Geräten an, was aus der Geschichte des Rundfunks- und Fernsehens gut erklärbar ist. Die Gebühr entstand, wo das Gerät stand, mit Erleichterungen, etwa für Familien, für Zweitgeräte, die keine erneute Gebühr auslösten. Mit den überall präsenten neuen „Rundfunkgeräten“ (Smartphone, PC, etc.), von denen auch fast jeder eines oder mehrere besitzt, erschien dem Gesetzgeber die gerätebezogene Gebühr zu Recht nicht mehr angemessen.  Denn wie soll unterschieden werden, ob auf einem multifunktionalen Empfangsgerät unterwegs oder zuhause Rundfunk oder andere Dienste des Internets zur Kenntnis genommen werden, z.B. Zeitungsartikel.

Anders als Gebühren, mit denen man erhaltene öffentliche Leistungen bezahlt (z.B. Passgebühr), sind Beiträge Entgelte für öffentliche Leistungen, ohne dass diese in Anspruch genommen werden müssen. Es genügt die Möglichkeit, die Leistung erhalten zu können, etwa ein Anliegerbeitrag, eine Kurtaxe oder der Beitrag zu Berufsgenossenschaften.  Anders als eine Steuer – für jedermann – soll ein Beitrag jedoch für eine abgrenzbare Gruppe von Nutzern gelten, z. B. diejenigen, die das Kurbad besuchen, bzw. diejenigen, die Anlieger einer bestimmten Straße sind.

Angesichts der Verbreitung der neuen Rundfunkgeräte und der Möglichkeiten über Internet Rundfunk und Fernsehen zu empfangen, erschließt sich die Möglichkeit hierzu praktisch für jedermann überall. Von daher erscheint die Wahl der Abgabenart eines auf Gruppen einzugrenzenden  „Beitrags“ nicht nachvollziehbar. Der Rundfunkempfang erfolgt zumeist individuell, unabhängig vom Ort des Haushalts. Es macht auch keinen Unterschied, ob am Abend jedes Familienmitglied eines Haushaltes an seinem Empfangsgerät unterschiedliche Programme und Dienste empfängt oder ob dies in einem Single-Haushalt oder in der Bundesbahn ein Einzelner tut. Die Annahme einer Gruppe „Haushalt“ wirkt wie ein Relikt aus Zeiten, wo sich alle um ein einziges Radio- oder Fernsehgerät scharten.

Um einen „Beitrag“ für eine abgrenzbare Gruppe von Nutzern begründen zu können, wurde seitens des Gesetzgebers auf der Grundlage eines Gutachtens des Bundesverfassungsrichters a. D. und Direktors des Instituts für Finanz- und Steuerrecht der Ruprecht-Karls Universität Heidelberg, Paul Kirchhof (Gutachten über die  Finanzierung  des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, Heidelberg, April 2010) angenommen, dass die „Intensität“ der Nutzung des öffentlich rechtlichen Rundfunks im Privathaushalt am größten sei, da sich nach den „gegenwärtigen Lebensgewohnheiten“ Familien und andere Wohngemeinschaften zusammen fänden, um das Programmangebot zu nutzen. Der Privathaushalt soll die einzige „soziale Gruppe“ bilden, in der unterschiedliche Nutzungsgewohnheiten  –  die „Nicht-Nutzung des Kindes, die abendliche Nutzung des Erwerbstätigen, die Rundumnutzung des älter gewordenen Menschen, die vormittägliche Nutzung des alleinerziehenden Elternteils – sich begegnen und gegeneinander ausgleichen können“ (vgl. Paul Kirchhof, a.a.O., S. 73, 74). Lässt sich aber eine Abgabe von der Intensität der Nutzung herleiten? Das dürfte heute  schon unter ökologischen Gesichtspunkten nicht nachvollziehbar sein. Wie soll man die Ausgleichsannahme verstehen? Die Gruppe der Kurtaxenzahler wird  – unabhängig von der Häufigkeit der Inanspruchnahme durch den Einzelnen – z.B. durch diejenigen begrenzt, die am Kurort bestimmte Leistungen in Anspruch nehmen können und durch die Zeit ihrer Anwesenheit. Wenn die Kur-Anwendungen überall im Bundesgebiet zu jedem Zeitpunkt genutzt werden könnten, würde die Erhebung einer besonderen Kurtaxe jedoch ad absurdum geführt.

Beim Haushaltsbeitrag soll von vornherein und dauernd die Gruppenbildung daran ansetzen, wo besonders intensiv genutzt wird. Es wird angenommen, dass dies mehr im Haushalt geschieht als unterwegs, besonders intensiv in Familien, Wohn- und Hausgemeinschaften, die dann auch gleich viel bezahlen sollen, wie die, die weniger intensiv nutzen, z.B. Single-Haushalte oder Fernsehverweigerer. Würde man die Kurtaxe so handhaben wie den Haushaltsbeitrag würde die anreisende Großfamilie, z. B. 20 € Kurtaxe am Tag für alle zusammen zahlen, ebenso viel wie der allein anreisende Rentner. Dem Gruppenmitglied Rentner dürfte aber unter Gleichheitsgesichtspunkten zu Recht die Frage erlaubt sein, ob er verpflichtet sei, Familien zu unterstützen.

Rechts- und verfassungswidrig dürfte danach schon sein, dass hier eine Abgabenart gewählt wird, die (wieder) nicht von den tatsächlichen Gegebenheiten ausgeht. Der Privathaushalt und die Nutzungsintensität sind nicht geeignet,  „typengerecht“ Gruppen von Empfängern zu vermuten. Zwar ist der Gesetzgeber grundsätzlich berechtigt, Generalisierungen oder Typisierungen vorzunehmen für die Massenerscheinungen des modernen staatlichen Lebens oder in Fällen, in denen es die Praktikabilität der Verwaltung erfordert, weil entweder eine rasche Entscheidung erforderlich, aber ohne Generalisierung nicht möglich oder der Sachverhalt schwer zu ermitteln ist. Das Bundesverfassungsgericht hält dies für mit der Verfassung vereinbar, auch wenn daraus folgt, dass Härten im Einzelfall unvermeidlich und hinzunehmen sind (vgl. BVerfGE 13, 21, 29; st. Rspr.). Allerdings ist nicht jede Härte im Einzelfall gerechtfertigt. Eine noch hinzunehmende Typisierung setzt voraus, dass die durch sie eintretenden Härten oder Ungerechtigkeiten nur eine verhältnismäßig kleine Zahl betreffen und dass der Verstoß gegen den Gleichheitssatz des Art. 3 GG nicht sehr intensiv ist (vgl. BVerfGE 26, 265, 275 f.). Zudem ist eine solche Typisierung nur dann zulässig, wenn die dadurch entstehende Ungerechtigkeit nicht vermeidbar wäre (vgl. BVerfGE 45, 376, 390). Pauschalierungen von Belastungen und Leistungen können ebenfalls nur zu diesen strengen Voraussetzungen vorgenommen werden (vgl. Herzog, in Maunz-Dürig: GG, Anhang Art. 3, Rn. 28, 31. Lfg. Mai 1994). Insbesondere dürfen Pauschalen nicht realitätsfern festgelegt werden (vgl. ebenda m.w.N.).

Bei der Ermittlung des Sachverhalts für einen Haushaltbeitrag ist danach zu beachten, ob nur eine geringe, vernachlässigbare Anzahl von Haushalten bislang keine (gerätebezogenen) Gebühren gezahlt hat. Das ist nicht der Fall: insbesondere in Großstädten beträgt der Prozentsatz der Teilnehmerdichte am öffentlich-rechtlichen Rundfunk nur etwa 80 vom Hundert (vgl. Degenhart, a.a.O., S. 195 m.w.N.; dies ist auch nicht auf schwerer auffindbare Schwarzseher/-hörer, sondern u. a. darauf zurück zu führen, dass es in der Stadt mehr Freizeit- und Kulturangebote gibt). 20 oder auch nur 10 % Nichtnutzer von öffentlich-rechtlichem Rundfunk sind im Hinblick auf Art. 3 GG nicht als geringe Zahl anzusehen. Ihnen jetzt eine Belastung von 17,98 € monatlich zu überbürden, ohne dass sie hierfür eine Leistung erhalten und erhalten wollen, dürfte die Zumutbarkeitsgrenze erheblich übersteigen. Das Gleiche dürfte für diejenigen gelten, die bislang nur Radio empfangen haben und dies auch bewusst wollen, deren Gebühren sich nun aber für die gleiche Leistung um 2/3 erhöhen soll. Bei Eltern, die ihre Kinder ohne Fernsehen erziehen wollen, dürfte zudem Art. 6 GG betroffen sein.

Denjenigen, der nicht fernsehen und/oder Radio hören will, sollte der Gleichheitsgrundsatz jedenfalls vor einem so intensiven Eingriff schützen. Denn bei einem beschränkten Budget für Ausgaben für Informationen und Kultur macht es einen erheblichen Unterschied, ob 17,98 € monatlich für ein Zeitungsabonnement, Kino oder Theaterkarten zur Verfügung stehen oder für öffentlich-rechtliches Fernsehen nur deshalb geleistet werden müssen, weil man die ungewünschte Möglichkeit der Nutzung hätte. Vor diesem Hintergrund erscheint es auch nicht sachgerecht, wenn da, wo vielleicht mehrere Erwachsene verdienen, etwa in Wohngemeinschaften, nur ein Beitrag gezahlt werden soll.

Die Anzahl der Single-Haushalte ist zudem nicht so gering, dass sie bei einer typisierenden Betrachtung unbeachtlich bleiben kann. In Deutschland lebte 2011 jeder 5. (insges. ca. 15,9 Mill.) in seinem Privathaushalt allein (vgl. Statistisches Bundesamt 2012: Alleinlebende in Deutschland. Ergebnisse des Mikrozensus 2011, S.7).

Wenn zudem die Rundfunkabgabe als personen- und nicht mehr gerätebezogene praktisch für „Jedermann“ und überall die Empfangsmöglichkeit schafft, muss nicht künstlich nach einer Gruppenzugehörigkeit gesucht werden, zumal dies den vielfältigen Nutzungsmöglichkeiten daheim und unterwegs in der heutigen Realität eher und zunehmend widerspricht. Dann wirkt das Kriterium der „Intensität“ so, dass die Single-Haushalte nicht nur wie alle Haushalte die zahlreichen sozialen Ausnahmen im RBStV mitfinanzieren sollen, sondern auch den Rundfunkempfang der Familien. Ist es nicht aber die Aufgabe des Staates soziale Gerechtigkeit herzustellen? Warum sollte dies ein Gruppenmitglied für das andere tun müssen. Soll der Anlieger einer Straße mehr Erschließungsleistungen erbringen müssen, weil sein Nachbar Sozialhilfeempfänger ist oder Gottesdienste veranstaltet? (vgl. zu den Ausnahmen §§ 4 und 5 RBStV ).

Unzumutbar und damit verfassungswidrig ist es auch, wenn die Regelung keine Ausnahme für diejenigen vorsieht, die aufgrund einer persönlichen Entscheidung Fernsehen und/oder Rundfunk generell nicht nutzen wollen. Darüber hinaus schafft das Beitragssystem Datenerhebungs- und ggf. Datenschutz-Probleme. Immerhin wird hier eine bundesweite „Behörde“ geschaffen, in der alle Haushaltsmitglieder registriert werden.  Das Beitragssystem und die Gruppenbildung bringen selbst zudem nicht unerhebliche Kosten bei der Erhebung und Kontrolle der Daten mit sich. Statt etwa den Finanzämtern diese Aufgabe zu übertragen, soll jetzt weiterhin eine ggf. noch umfänglichere Einzugszentrale unterhalten werden als bislang die GEZ. Diese wird zum einen zunächst über einen Abgleich mit den Meldeämtern die Haushalte ermitteln und dann prüfen, ob die Angaben korrekt sind, insbesondere feststellen müssen, wie viele zugleich haftende Personen in einem Haushalt leben, auch wenn nur ein Beitrag bezahlt werden muss (vgl. § 14 Abs. 9 RBStV). Auch die Geltendmachung der zahlreichen Ausnahmen für Bedürftige sind (regelmäßig) zu prüfen. Zwar wird die neue GEZ nicht mehr in den Privathaushalten nachschauen müssen, ob Geräte vorhanden sind, dafür aber ob die Angaben über die im Haushalt wohnenden Personen korrekt sind, so dass nicht einmal diese peinlichen Überwachungs-Aufgaben mit der neuen Regelung obsolet werden.

Ob als Rundfunk-Abgabe von jedem Erwachsenen, ggf. von jedem in Deutschland lebenden Menschen  z. B. ab 14 Jahren, ein niedriger Betrag pro Person (etwa die Grundgebühr von 5,76 €) zumutbar und verfassungsgemäß sein könnte, auch von Empfängern von Sozialhilfe, Hartz IV, auch von Rentnern und Einkommensschwachen, ist hier nicht zu erörtern, wäre jedoch eine erwägenswerte, ggf. verhältnismäßige Lösungsalternative, außer für diejenigen, die keinen Rundfunk empfangen wollen und auch keine Geräte besitzen (vgl. hierzu: BVerfG, 2. Kammer, 1. Senat, B. v. 22.08.2012 – 1 BvR 199/11; str., bereits für den internetfähigen PC).

 

II.

Eine weitere soziale Gruppe wird von Kirchhof für die Betriebe angenommen.  Auch die Zusammenarbeit in einem Unternehmen führe zu einer sozialen Gruppe, in der Menschen „typischerweise“ Rundfunkprogramme empfangen (vgl. Kirchhof, a.a. O, S. 76). Diese Annahme ist abwegig, außerhalb von Betriebsarten, wie etwa Restaurants und Gaststätten, die das gemeinsame Erleben von Fußballsendungen oder ähnlichem anbieten, sowie von Hotels und Pensionen, in denen Rundfunkgeräte zur Zimmerausstattung gehören, ggf. noch Mietautos oder Geschäftswagen und –LKWs mit Radiogeräten. Weder beim Arzt, noch beim Rechtsanwalt, noch beim Bundesverfassungsgericht (möchte man Herrn Kirchhof zurufen) wird typischerweise allein oder gemeinsam Rundfunk empfangen. Wenn man z.B. im Kaufhaus dauerbeschallt wird, liegt in der Regel eine Musikschleife vor, jedenfalls aber kein freiwilliger Radioempfang der Mitarbeiter oder Kunden. Bei den meisten privaten Arbeitgebern dürfte das Empfangen von Rundfunk während der Arbeitszeiten ohnehin verboten sein. Kirchhof hilft sich in seinem Gutachten daher damit, dass er ausführt, dass die Mitarbeiter jedenfalls in den Arbeitspausen gemeinsam oder allein Radio- und Fernsehsendungen empfingen. Angesichts der Möglichkeiten, die Mitarbeiter in den Mittags- oder anderen Arbeitspausen im Internet, in Büchern, in Zeitungen als Freizeitbeschäftigung zur Verfügung haben, ist die Überlegung des „typischerweise“ erfolgenden Rundfunkempfangs in keiner Weise nachvollziehbar, zumal die meisten ihre Mittagspause eher dazu nutzen, Mittag zu essen oder Besorgungen zu machen.  Wenn dann noch Emails gecheckt werden oder telefoniert wird, dürfte ohnehin keine weitere Zeit mehr sein. Die Betriebsabgabe ist danach nach hiesigem Dafürhalten schon von ihrem gedanklichen Ansatz realitätsfremd. Zudem zeigt diese Nutzung durch die selben Personen wiederum die Absurdität der Annahme des Haushaltsbeitrages.

Darüber hinaus lösen die nicht privat genutzten Pkws gemäß § 5 Abs. 2 Nr. 2 RBStV die Pflicht zur Entrichtung eines Drittels des Beitrages aus. Ein Selbstständiger mit wenigen Beschäftigten könnte nach dem RBStV – auch als Fernsehgegner –  dreimal abkassiert werden: für die Möglichkeit des Zugangs in seinem Haushalt, in seinem Betrieb und für das Radio in seinem Firmen-Pkw.

Für diejenigen Betriebe, für die eine typische Rundfunk- und Fernsehnutzung in Betracht kommt, dürften sich andere Regelungen treffen lassen. Dabei müssen auch gesellschaftliche Änderungen berücksichtigt werden. Während früher zur Ausstattung eines soliden Pensionszimmers ein Telefon und ein Fernsehgerät gehörte, ist dies heute gegenüber einem Internetanschluss oft uninteressant und nicht mehr erwünscht. Der Gast hört lieber seine Musik oder schaut Filme auf seinem Laptop. Telefonieren wird er mit seinem Handy.

 

III.

Es soll hier allerdings nicht so getan werden, als wäre die Regelung der Abgaben für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk und das Fernsehen aufgrund der vom Bundesverfassungsgericht in ständiger Rechtsprechung vorgegebenen besonderen Rundfunkfreiheit einfach. Jeder, der in Deutschland die Entwicklung des öffentlich- und privatrechtlichen Rundfunks beobachtet, kann auch feststellen, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk hier z.T. unabhängiger vom Staat erscheint als in anderen EU-Ländern.

Allerdings setzt das Internet eine Zäsur. Wenn der öffentlich-rechtliche Rundfunk sich dorthin begibt und dort mit anderen Medien, z.B. der Presse oder dem Privatfernsehen konkurriert, tut er dies in einem privaten Bereich wie die anderen auch. Warum für die Möglichkeit des Empfangs von Fernsehen oder Rundfunk im Internet monatlich 17,98 € bezahlt werden soll, aber nichts für die zahlreichen Möglichkeiten online Zeitungen zu lesen, erschließt sich dem Beitragsvorhaben nicht. Zu befürchten ist daher auch eine massive Beeinträchtigung der Pressefreiheit durch das Gesetz. Während die Presse geltend macht, an der zusätzlichen und kostenlosen Präsenz im Internet einzugehen, stattet sich der öffentlich-rechtliche Rundfunk komfortabel mit vermehrten Abgaben auf dem Rücken vieler Beitragszahler aus.

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